Feb 21 2010
Analisi decreto legislativo di riordino
Proviamo ad analizzare il D.Lgs. 31 dicembre 2009, n. 213, il cui testo completo definitivo, pubblicato sulla Gazzetta Ufficiale il 1 febbraio 2010, è disponibile sul sito del Parlamento.
Come sappiamo, tale decreto legislativo attua la delega concessa al Governo dalla legge 27 settembre 2007, n. 165, delega voluta dall’allora Ministro della Ricerca e dell’Università, on. Mussi.Per quanto riguarda il nostro Ente, viene ribadito già nella premessa che si applicherà un regime particolare:
Ritenuto di non accogliere la condizione espressa dalla VII Commissione permanente del Senato relativa all’applicazione anche all’INFN della disciplina generale prevista per i consigli di amministrazione degli enti data la peculiarità dell’organizzazione dell’ente medesimo;
Dunque le norme relative ai consigli di amministrazione contenute nell’art. 8 non si applicano all’INFN, come del resto si evince dal successivo art. 9, comma 4, che modifica di poco la composizione del Consiglio Direttivo, di fatto ribadendo che l’organo di governo è e rimane il CD:
4. La composizione del consiglio direttivo dell’Istituto nazionale di fisica nucleare (INFN) e’ ridotta dei due componenti rappresentativi degli enti di livello non ministeriale. Restano in vigore le particolari disposizioni del vigente ordinamento dell’ente relative alla nomina degli organi statutari.
Tuttavia, ciò sembrerebbe non escludere affatto l’INFN dal complesso di norme introdotte dagli articoli precedenti riguardo ad aspetti altrettanto importanti, che elenchiamo di seguito:
- Autonomia statutaria e Consiglio Scientifico: viene introdotto dall’art. 2 un principio estremamente positivo che prevede che gli Enti si diano la propria organizzazione interna, naturalmente in armonia con le leggi vigenti e con un certo controllo da parte del Ministero, non senza qualche contraddizione o difficoltà interpretativa, infatti:
- La stesura dello Statuto viene affidata al consiglio di amministrazione in carica alla data di emanazione del decreto, quando per alcuni enti - come per l’appunto l’INFN - tale organo viene sostituito nelle funzioni da un altro (il Consiglio Direttivo);
- Viene introdotto un parere consultivo del Consiglio Scientifico, di nuovo un organo allo stato attuale non previsto nei regolamenti di tutti gli enti, e che viene infatti introdotto nel successivo art. 10. In questo senso, l’autonomia statutaria non è completa: oltre al principio di non contraddizione con le leggi vigenti, in particolare il testo unico sulla Pubblica Amministrazione, viene appunto esplicitamente richiesta la costituzione di un Consiglio Scientifico, a carattere consultivo e nominato dal consiglio di amministrazione (o dall’organo di governo che ne ha le funzioni).
- Nel caso dell’INFN è quindi evidente un problema di circolarità: il nuovo Statuto deve prevedere un Consiglio Scientifico, che allo stato attuale non esiste nell’ordinamento dell’ente, Statuto che a sua volta deve essere sottoposto a parere dello stesso Consiglio Scientifico.
Lo stesso art. 2 introduce altri aspetti importanti almeno quanto la struttura organizzativa:
- la partecipazione e rappresentanza della comunità scientifica di riferimento;
- la sinergia con le Università e le imprese;
- l’adozione di una missione e obiettivi di ricerca ben definiti;
- l’armonizzazione con il PNR e gli obiettivi strategici dell’UE.
All’art. 3 si specifica meglio cosa deve contenere lo Statuto dell’ente. Anche qui si può cogliere se non una contraddizione una difficoltà: lo Statuto, infatti, che viene scritto dagli organi in carica (coadiuvati da 5 esperti di nomina ministeriale), deve "articolare la missione e gli obiettivi di ricerca", che come stabilito dal precedente art. 2 vengono però individuati attraverso "atti di inirizzo e direttive, adottati con decreto del Ministro". Anche qui si introduce una sorta di circolarità e di limitazione di fatto dell’autonomia: se da un lato gli Statuti vengono affidati agli organi (attualmente in carica) degli enti, dall’altro tali Statuti devono articolare obiettivi strategici preventivamente stabiliti dal Ministero. Appare evidente come in quest’ottica i 5 esperti nominati dal Ministro abbiano un ruolo-chiave.
Art. 2
Autonomia statutaria
1. Agli enti di ricerca e’ riconosciuta autonomia statutaria nel rispetto dell’articolo 33, sesto comma, della Costituzione, ed in coerenza con i principi della Carta europea dei ricercatori, allegata alla raccomandazione n. 2005/251/CE della commissione, dell’11 marzo 2005. Gli enti di ricerca adottano o adeguano i propri statuti in conformità alle disposizioni della legge 27 settembre 2007, n. 165, e del presente decreto legislativo, nonche’ con quelli compatibili dei rispettivi ordinamenti vigenti, prevedendo forme di sinergia tra gli enti di ricerca, le strutture universitarie ed il mondo dell’impresa, nonche’ modelli organizzativi tendenti alla valorizzazione, partecipazione e rappresentanza dell’intera comunità scientifica nazionale di riferimento.
2. Mediante atti di indirizzo e direttive, adottati con decreto del Ministro, di concerto con i Ministri eventualmente interessati, sono individuati la missione e gli obiettivi di ricerca per ciascun ente, in coerenza con i contenuti del PNR e gli obiettivi strategici fissati dall’Unione europea.
Art. 3
Statuti degli enti di ricerca
1. Gli statuti degli enti di ricerca specificano ed articolano la missione e gli obiettivi di ricerca tenuto conto degli obiettivi strategici fissati dal Ministro e dall’Unione europea, nonche’ dei fabbisogni e del modello strutturale di organizzazione e funzionamento previsti per il raggiungimento degli scopi istituzionali ed il buon andamento delle attività.
2. Gli statuti devono prevedere la riduzione del numero dei componenti degli organi di direzione, amministrazione, consulenza e controllo, nonche’ l’adozione di forme organizzative atte a garantire trasparenza ed efficienza della gestione. Le specifiche misure di snellimento devono comunque garantire l’alto profilo scientifico e professionale, le competenze tecnico-organizzative e la rappresentatività dei componenti, secondo i criteri previsti dall’articolo 1, comma 1, lettera f) della legge 27 settembre 2007, n. 165.
3. In sede di prima attuazione, la formulazione e deliberazione degli statuti e dei regolamenti, cui all’articolo 6, e’ attribuita ai consigli di amministrazione in carica alla data di emanazione del presente decreto, integrati da cinque esperti dotati di specifiche competenze in relazione alle finalità dell’ente ed al particolare compito conferito, nominati, senza nuovi o maggiori oneri per la finanza pubblica, dal Ministro. Agli esperti non e’ riconosciuto alcun compenso o indennità. I predetti statuti sono deliberati previo parere dei consigli scientifici, entro sei mesi dalla data di entrata in vigore del presente decreto legislativo. In caso di inottemperanza della disposizione del presente comma, può provvedere il Ministero in via sostitutiva, fatta salva la possibilità di applicazione dell’articolo 1, comma 5, della legge 27 settembre 2007, n. 165.
Art. 10
Consigli scientifici o tecnico-scientifici degli enti di ricerca
1. Gli statuti degli enti di ricerca prevedono la costituzione e composizione di consigli scientifici o tecnico-scientifici ed indicano analiticamente i casi e le modalità di esercizio delle funzioni consultive in materia di proposte e pareri sui documenti di pianificazione e di visione strategica, nonche’ valorizzano il ruolo, anche nell’ottica di misure volte a favorire la dimensione europea e internazionale della ricerca, incentivando la cooperazione scientifica e tecnica con istituzioni ed enti di altri Paesi, nonche’ l’introduzione di misure volte a favorire la collaborazione con le attività delle regioni in materia di ricerca scientifica e tecnologica e sostegno all’innovazione per i settori produttivi.
2. I consigli scientifici sono nominati dal consiglio di amministrazione, previo esperimento di forme di consultazione della comunità scientifica ed economica, appositamente previste dagli statuti, e sono formati da non più di sette componenti.
- Finanziamento e Valutazione: anche in questo caso viene introdotto un principio su cui difficilmente si può dare un giudizio negativo, ovvero il legame tra finanziamento e valutazione dell’ente, ma non è affatto chiaro come e quanto questo principio sarà attuato o attuabile. Siamo infatti ancora in attesa del "decollo" dell’attesa agenzia di valutazione (ANVUR) e in spaventoso ritardo nella valutazione dell’intero sistema della Ricerca in Italia (siamo di fatto fermi al 2003)
- Piano Triennale e fabbisogno del personale: viene introdotto dal comma 4 dell’art. 5, il principio di autonomia nella determinazione del fabbisogno di personale, non senza però il parere vincolante del Ministero dell’Economia e del Dipartimento della Funzione Pubblica. La novità è di nuovo potenzialmente positiva, ma andrà verificato nei fatti quanto sarà effettiva questa teorica maggiore autonomia.
4. Nell’ambito dell’autonomia e coerentemente al PTA, gli enti di ricerca determinano la consistenza e le variazioni dell’organico e del piano di fabbisogno del personale, sentite le organizzazioni sindacali. L’approvazione del fabbisogno del personale, la consistenza e le variazioni dell’organico da parte del Ministero avviene previo parere favorevole del Ministero dell’economia e delle finanze e del Dipartimento della funzione pubblica.
- Nomina del presidente e del consiglio di amministrazione: anche in questo caso il peculiare regime nel quale si trova l’INFN lascia spazio a incongruenze o comunque difficoltà interpretative. L’art. 11 nei primi due commi stabilisce che:
1. Ai fini della nomina dei presidenti e dei membri del consiglio di amministrazione di designazione governativa, con decreto del Ministro e’ nominato un comitato di selezione, composto da un massimo di cinque persone, scelte tra esperti della comunità scientifica nazionale ed internazionale ed esperti in alta amministrazione, di cui uno con funzione di coordinatore, senza nuovi o maggiori oneri a carico del bilancio del Ministero. Il comitato di selezione agisce nel rispetto degli indirizzi stabiliti dal Ministro nel decreto di nomina e, per gli adempimenti aventi carattere amministrativo, e’ supportato dalle competenti direzioni generali del Ministero. Il personale del Ministero non può, in nessun caso, fare parte del comitato di selezione.
2. Il comitato di selezione fissa, con avviso pubblico, le modalità e i termini per la presentazione delle candidature e, per ciascuna posizione ed ove possibile in ragione del numero dei candidati, propone al Ministro:
a) cinque nominativi per la carica di presidente;
b) tre nominativi per la carica di consigliere.
Si tratta di un meccanismo coerente nel caso generale, nel quale l’ente è dotato di un consiglio di amministrazione e di un presidente, che lascia spazio a molti dubbi invece nel caso dell’INFN:
- Bisogna intendere che la procedura prevista per la nomina dei consiglieri di amministrazione sia estesa pedissequamente ai membri del Consiglio Direttivo dell’INFN, e dunque ciascun direttore dovrebbe essere valutato dal comitato di selezione e nominato con decreto ministeriale? In questo caso ciò sarebbe in contrasto con la procedura di valutazione comparitiva introdotta per i direttori delle strutture (con elemento di ulteriore confusione chiamate in realtà "organi") di ricerca.
- oppure la deroga prevista per il nostro ente lascia intoccato anche il meccanismo di cooptazione attualmente previsto dal Regolamento Generale per il quale i nuovi membri del Consiglio Direttivo sono nominati dal Consiglio Direttivo stesso (meccanismo funzionale fin tanto che i membri non giungono a scadenza contemporaneamente)?
- Nel primo caso, appare evidente che l’art. 11 si applica anche all’INFN e dunque il presidente verrebbe nominato attraverso il meccanismo del comitato di selezione, nel caso in cui si dovesse intendere che la specificità del Consiglio Direttivo riconosciuta dal decreto, si estende anche all’autonomia di nomina dei suoi membri - che con tutta evidenza dovrebbe essere riformulata nel nuovo Statuto - non sarebbe altrettanto pacifico il meccanismo di nomina del presidente:
- la nomina del presidente verrebbe lasciata da definire nello Statuto (dalla attuale dirigenza) tra gli altri aspetti organizzativi dell’ente?…
- o piuttosto sarebbe da applicarsi parzialmente l’art. 11 per la sola parte della nomina del presidente, essendo non applicabile la parte relativa ai consiglieri di amministrazione in virtù degli articoli precedenti?
- o addirittura il meccanismo di nomina del presidente dell’INFN dovrebbe essere ulteriormente chiarita da un atto interpretativo del D.Lgs.?
- In ogni caso, dfficilmente questi dubbi potranno essere fugati senza l’intervento del Ministero, o direttamente attraverso un atto ministeriale, o tramite i 5 esperti delegati alla stesura dello Statuto.
- Congelamento degli organi: l’art. 18 del decreto stabilisce alcune norme transitorie, in particolare il comma 2 recita:
2. Gli organi degli enti in carica o scaduti alla data di entrata in vigore del presente decreto legislativo rimangono in carica fino alla data di entrata in vigore dei nuovi statuti o fino al completamento delle procedure di nomina che devono completarsi entro il termine di mesi due dalla data di entrata in vigore dei nuovi statuti.
norma evidentemente coerente con il resto dell’articolato che prevede che i consigli di amministrazione in carica, ovvero - nel nostro caso - il Consiglio Direttivo dell’INFN, debbano riscrivere (con l’ausilio e la vigilanza del Ministero) gli Statuti e i Regolamenti.
- Anche in questo caso, l’organizzazione peculiare dell’INFN, il cui organo di governo è composto dagli "amministratori locali", ovvero dai direttori, introduce delle difficoltà addizionali: il congelamento infatti del consiglio si riflette a livello locale con il congelamento del direttore, anomalia presumibilmente non prevista nelle intenzioni del legislatore.
- Infine, il testo del comma 2 è ambiguo anche nella genericità della terminologia "organi degli enti" che se da una parte lascerebbe intedere, per logica, un riferimento agli organi di governo, dall’altra lascia aperta la porta a interpretazioni estensive anche a tutte le altre strutture organizzative degli enti, spesso a carattere consultivo, e non specificatamente coinvolte nella stesura degli Statuti (razionale per il "congelamento") con l’eccezione del Comitato Scientifico, organo invece evidentemente da congelare - ove presente nella attuale organizzazione dell’ente - in quanto avente ruolo consultivo nella riscrittura di Statuto e Regolamento.
Art. 4
Finanziamento degli enti di ricerca
1. La ripartizione del fondo ordinario per gli enti di ricerca finanziati dal Ministero, di cui all’articolo 7 del decreto legislativo 5 giugno 1998, n. 204, e successive modificazioni, e’ effettuata sulla base della programmazione strategica preventiva, di cui all’articolo 5, nonche’ tenendo conto della valutazione della qualità dei risultati della ricerca, effettuata dall’Agenzia nazionale di valutazione dell’università e della ricerca (ANVUR).
2. A decorrere dall’anno 2011, al fine di promuovere e sostenere l’incremento qualitativo dell’attività scientifica degli enti di ricerca e migliorare l’efficacia e l’efficienza nell’utilizzo delle risorse, una quota non inferiore al 7 per cento del fondo di cui al comma 1, con progressivi incrementi negli anni successivi, e’ destinata al finanziamento premiale di specifici programmi e progetti, anche congiunti, proposti dagli enti. I criteri e le motivazioni di assegnazione della predetta quota sono disciplinate con decreto avente natura non regolamentare del Ministro.
Come conclusione non si può che esprimere l’auspicio che il grande patrimonio di buon senso, saggezza e spirito di servizio che nell’INFN è presente a tutti i livelli, dai massimi organi dirigenti fino all’ultimo dipendente che scrive queste parole, contribuisca ad affrontare questa fase, indubbiamente delicata, con grande serenità e lungimiranza.
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